Cuando una empresa se plantea presentarse a licitaciones de conservación de carreteras de comunidades autónomas, suele dar por hecho que el pliego va a tener una estructura parecida a la del último contrato estatal que preparó. Es un error habitual, y uno que puede costar puntos en el criterio de juicio de valor. La Dirección General de Carreteras del Estado y las distintas comunidades autónomas no organizan sus contratos de conservación de la misma manera. Cambian los criterios de clasificación de la red, la forma de calcular el valor del contrato, la duración, e incluso el tipo de contrato bajo el que se licita el servicio.
En OFETEC hemos preparado documentación técnica para ambos tipos de administración —contratos de la Red de Carreteras del Estado y contratos autonómicos, entre ellos los de La Rioja y Aragón—, y esa experiencia directa con los pliegos nos permite señalar dónde está la diferencia real, no la que se intuye por comparación superficial.
La estructura de red: coeficientes frente a clasificación por tipo de vía
El primer punto donde se nota la diferencia es en cómo cada administración mide y pondera la red que hay que conservar.
En los contratos de la Dirección General de Carreteras, el sector de conservación se define por un listado de tramos, cada uno con su punto kilométrico de inicio y fin, su tipo de vía (autovía, convencional, vía de servicio, ramal de enlace) y un coeficiente de ponderación asociado a ese tipo de vía. Una autovía de dos carriles pondera con un coeficiente de 2,1, una carretera convencional pondera 1,0, una vía de servicio 0,5. La suma de todos los tramos, multiplicados por su coeficiente, da la longitud equivalente del sector — la cifra que realmente se usa para valorar el volumen de trabajo del contrato, y que casi siempre difiere bastante de la longitud física real de la red.
Esa distinción entre longitud real y longitud equivalente es fundamental a la hora de redactar la memoria técnica: si el pliego pide dimensionar medios en función del volumen de conservación, hay que trabajar con la cifra equivalente, no con el kilometraje físico.
La Rioja, en cambio, no usa este sistema de coeficientes. Clasifica su red por tipo administrativo de carretera: Red Regional Básica, Red Comarcal, Red Local, Red Local de Accesos y Red Local de Travesías. Cada una de esas categorías tiene su propio listado de itinerarios y su propio subtotal de kilómetros, y el contrato se dimensiona sumando esos subtotales, sin aplicar ningún coeficiente de ponderación por tipo de vía. Es una lógica distinta: mientras el Estado pondera por la exigencia técnica de la vía, La Rioja pondera por su función administrativa dentro de la red.
Esto no es un simple matiz burocrático. Si una empresa traslada directamente el enfoque de cálculo que usa para un pliego estatal a un pliego riojano, puede acabar dimensionando medios sobre una base que el pliego ni siquiera contempla, y eso se nota en la coherencia técnica de la memoria.
Cómo se calcula el valor del contrato
La forma de fijar el importe y la duración del contrato también varía.
Los contratos estatales de conservación suelen definir directamente un presupuesto de licitación desglosado en capítulos técnicos (operaciones de conservación ordinaria de tipo preventivo, operaciones correctoras, conservación extraordinaria, vialidad invernal, entre otros), con un plazo de ejecución fijo, normalmente 24 meses, y un presupuesto de ejecución por contrata que ya incluye gastos generales, beneficio industrial e IVA.
La Rioja utiliza un mecanismo distinto: fija un Valor Estimado del Contrato (VEC) calculado por periodos de 12 meses, y contempla explícitamente la posibilidad de prórroga por otros 12 meses adicionales, con su propio valor estimado independiente. El contrato se organiza en cuatro grupos de actividad —equipo permanente, operaciones de conservación ordinaria de tipo correctivo, operaciones de conservación extraordinaria y mejora de la seguridad vial, y vialidad invernal—, cada uno con su propio tope de presupuesto máximo.
La consecuencia práctica: al comparar dos licitaciones, una estatal y una autonómica, comparar directamente sus presupuestos totales puede llevar a conclusiones erróneas si no se tiene en cuenta que uno está calculado a 24 meses cerrados y el otro a 12 meses con posibilidad de prórroga.
El caso de las concesiones: cuando la conservación no va sola
El ejemplo más claro de que «conservación de carreteras» no significa lo mismo en todas partes lo hemos visto trabajando con el Gobierno de Aragón. Dentro de su Plan Extraordinario de Inversiones en Carreteras de la Red Autonómica Aragonesa, algunos itinerarios no se licitan como contrato de conservación convencional, sino como concesión de obra.
En una concesión de este tipo, la sociedad concesionaria no solo se encarga de mantener la carretera: también ejecuta el acondicionamiento integral de determinados tramos, mejoras de trazado, nuevas variantes, refuerzo de firme, y, una vez completadas esas actuaciones, asume la conservación del itinerario completo durante todo el periodo concesional. La retribución no es un presupuesto de ejecución fijo, sino un pago por disponibilidad: la Administración abona a la sociedad concesionaria en función del grado de disponibilidad de la infraestructura a lo largo de toda la vigencia del contrato, calculado sobre un valor estimado global que puede superar ampliamente los 200 millones de euros para itinerarios de 150 kilómetros.
Esto tiene una implicación directa para quien redacta la documentación técnica: los criterios de valoración de una concesión de obra no son los mismos que los de un contrato de conservación puro. Entran en juego aspectos como el plan de obra de acondicionamiento, el modelo de explotación a largo plazo y la gestión del riesgo de disponibilidad — elementos que no aparecen, o aparecen de forma mucho más limitada, en un contrato de conservación convencional a 24 meses.
Organismos distintos, interlocutores distintos
Cada administración tramita sus licitaciones a través de un organismo con nombre y estructura propios, y conviene tenerlo claro antes de empezar a redactar, porque afecta a dónde buscar la información del pliego y a quién dirigirse ante cualquier duda.
En el ámbito estatal, los contratos de conservación de carreteras dependen de la Dirección General de Carreteras, a través de su Subdirección General de Conservación y Gestión de Activos, dentro del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.
En La Rioja, el organismo competente es la Dirección General de Infraestructuras, y dentro de ella el Servicio de Carreteras, adscrito a la Consejería de Política Local, Infraestructuras y Lucha contra la Despoblación.
En Aragón, la tramitación corresponde al Departamento de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda, a través de su Dirección General de Carreteras, tanto para los contratos de conservación convencionales como para las concesiones de obra del Plan Extraordinario.
Ninguno de estos tres organismos usa exactamente la misma terminología ni estructura sus PCAP y PPTP de forma idéntica, aunque el objeto del contrato —mantener una red de carreteras en condiciones adecuadas de servicio— sea, en esencia, el mismo.
Qué implica todo esto para la memoria técnica
La consecuencia de estas diferencias no es solo terminológica. Afecta directamente a cómo se plantea la documentación técnica:
- El dimensionamiento de medios debe partir de la métrica que realmente usa el pliego (longitud equivalente por coeficientes en el Estado, subtotales por tipo de red en La Rioja), no de una cifra genérica de kilómetros.
- La planificación temporal de la propuesta debe reflejar la duración real del contrato y, si existe, la posibilidad de prórroga —algo que cambia sustancialmente entre un contrato a 24 meses cerrados y uno a 12 meses prorrogables.
- El enfoque de la propuesta técnica varía si se trata de un contrato de conservación puro o de una concesión de obra: en el segundo caso, hay que abordar también la fase de acondicionamiento y el modelo de explotación a largo plazo, no solo el servicio de mantenimiento.
- La identificación del organismo y su terminología debe ser exacta desde la primera página de la memoria — usar el nombre correcto del departamento o dirección general contratante no es un detalle menor en un documento que se presenta ante una mesa de contratación.
Ninguno de estos puntos se resuelve copiando la estructura de la última memoria técnica que se preparó para otro tipo de administración. Cada pliego exige que se le lea con atención a su propia lógica, y esa lógica cambia de una comunidad autónoma a otra tanto como puede cambiar entre una comunidad autónoma y el Estado.
Un error habitual: dar por hecho un patrón único
Es tentador, después de preparar varias memorias técnicas para contratos estatales, asumir que se ha entendido «el patrón» de la conservación de carreteras en España y aplicarlo sin más al siguiente pliego, venga de donde venga. El riesgo de ese atajo se ve con claridad en un ejemplo concreto: alguien que traslade el sistema de coeficientes de ponderación del Estado a un pliego de La Rioja va a intentar calcular una «longitud equivalente» que ese pliego, sencillamente, no pide. No es que el cálculo esté mal hecho — es que responde a una pregunta que la Administración no ha formulado, y eso resta claridad a la propuesta ante quien la evalúa.
Lo mismo ocurre en sentido inverso: quien prepare una memoria para un contrato estatal partiendo del esquema de Grupos I-IV de La Rioja, o de la lógica de disponibilidad de una concesión aragonesa, va a estructurar el documento en torno a categorías que el PPTP correspondiente no reconoce.
La forma de evitarlo no es memorizar las particularidades de cada comunidad autónoma de antemano — es papeleo eficiente pero limitado, porque siempre puede aparecer una que aún no se conozca. La forma de evitarlo es leer el pliego concreto antes de decidir cómo estructurar la propuesta, en vez de partir de un patrón previo y adaptarlo sobre la marcha.
Preguntas frecuentes
¿Todas las comunidades autónomas organizan sus contratos de conservación igual que La Rioja o Aragón?
No necesariamente. Lo que describimos en este artículo corresponde a los pliegos concretos que hemos trabajado en OFETEC — de la Dirección General de Carreteras, del Gobierno de La Rioja y del Gobierno de Aragón. Otras comunidades autónomas pueden usar sistemas de clasificación de red, mecanismos de valoración del contrato o tipos contractuales distintos a los tres que aquí se comparan. La única forma fiable de saberlo es leer el PCAP y el PPTP de cada licitación en concreto.
¿Se puede reutilizar la misma memoria técnica para un contrato estatal y uno autonómico?
No de forma directa. Aunque el objeto del servicio —conservar una red de carreteras— sea similar, cada pliego pide que la propuesta se estructure según sus propios criterios de valoración. Reutilizar una memoria sin adaptarla a la métrica, la duración y la terminología del pliego concreto suele traducirse en una pérdida de puntuación en el criterio de juicio de valor.
¿Cómo sé si una licitación autonómica es un contrato de conservación o una concesión de obra?
Se identifica en el propio título del expediente y en el objeto del contrato descrito en el PCAP. Un contrato de conservación convencional habla de «conservación» o «mantenimiento» de un sector concreto, con un presupuesto de ejecución y un plazo fijos. Una concesión de obra suele mencionar explícitamente «concesión», incluye una fase de acondicionamiento o construcción de tramos, y se retribuye por disponibilidad a lo largo de todo el periodo concesional, no mediante un presupuesto de ejecución cerrado.
conclusión
No existe una única forma de licitar la conservación de carreteras en España. El Estado, La Rioja y Aragón —los tres ámbitos en los que hemos trabajado directamente elaborando documentación técnica de licitación— organizan sus contratos con criterios de clasificación de red, mecanismos de cálculo del valor del contrato y, en algunos casos, tipos contractuales completamente distintos entre sí. Y son solo tres ejemplos: cabe esperar que otras comunidades autónomas introduzcan sus propias particularidades, que solo se conocen leyendo el pliego correspondiente con detenimiento.
Para una empresa que se presenta a este tipo de licitaciones, entender estas diferencias antes de empezar a redactar no es un ejercicio académico: es lo que separa una memoria técnica que encaja con exactitud en los criterios de valoración de una que simplemente se parece a la de la última licitación presentada.
